Nueva Ley de Reforma Política: Financiamiento y Campañas (Parte III de IV)

Cuando en noviembre del año pasado realicé un análisis del proyecto de Reforma Política presentado ante el Congreso de la Nación por la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner, uno de los temas en los que fui más crítico fue el de financiamiento de los partidos y las campañas electorales. Más allá de algún retoque que se hizo al texto (el más importante fue que el valor del módulo electoral lo fije el Parlamento en lugar del Poder Ejecutivo), debo decir que me siento obligado a sostener las críticas: los cambios que se hacen al sistema actual no son para nada de fondo, y lo que se sostiene es una legislación muy permeable al financiamiento privado, y especialmente al financiamiento y al gasto en negro.

Algunas de las falencias más graves del texto, como la inexistencia de sanción a algunas conductas que se pretenden prohibir (lo que hará que algunas queden impunes o los jueces deban intentar interpretar a qué figura se pueden equiparar para lograr sancionarlas) o la obligación de inscribir a las empresas encuestadoras en un registro pero sin que la inscripción signifique ventaja alguna respecto de no inscribirse (incluso podría ocurrir lo contrario), son temas que aunque sería razonable mejorar sustancialmente no cambian la impresión de que en este aspecto la ley no introduce mejora alguna.

Eliminar la donación a través de personas jurídicas es un avance, pero muchísimo menor de lo que se ha publicitado. No sólo porque se puede poner el dinero a nombre de personas físicas sino porque el destino del dinero puede ir tranquilamente a comprar la voluntad de dueños de medios de comunicación, conductores de programas televisivos o periodistas de cualquier nivel, algo que no se va a incluir en ningún informe de campaña.

El problema del financiamiento privado no tiene que ver con que se haga en negro o en blanco. En Estados Unidos, país en el que los candidatos compiten por demostrar quien consigue más apoyo económico para su campaña, la transparencia que ello implica se traduce también en la gran influencia de las corporaciones sobre las decisiones de Gobierno. Tener una democracia más o menos abiertamente corporativa no hace gran diferencia en mi opinión. La diferencia la hace lograr que los partidos tengan la posibilidad de llegar ampliamente con sus propuestas a los ciudadanos. Con una cantidad pequeña de partidos se puede hacer ciertamente mejor y eso habla de uno de los puntos positivos de la ley (aunque sea debatible si la reducción de sistema no es excesiva), pero es necesario que los políticos no resulten presos de quienes los financian ni que los que quieren dedicarse honestamente a la política no queden fuera de competencia.

Eso sólo puede lograrse con financiamiento suficiente y por sobre todo público. La norma aprobada está muy lejos de ese objetivo.

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Nueva Ley de Reforma Política: Internas Abiertas (Parte II de IV)

La regulación de las elecciones internas abiertas que finalmente consagra el texto de la ley 26.571 tiene como una de sus particularidades (ya mencionada en la primera nota de esta serie) que su texto no ha sido debidamente incluido ni en el Código Electoral Nacional, ni en la Ley de Partidos Políticos, ni en la de Financiamiento. Este asunto, que puede soslayarse si se tiene en cuenta que al fin y al cabo se trata de una cuestión de técnica legislativa (para mí muy importante de todos modos) se vuelve trascendental si, como ocurre en este caso, la nueva ley se redacta con los errores que trataré de explicar del modo más sintético posible.

Debo recordar mi posición contraria a las internas abiertas, tal como lo señalé con motivo de la presentación del proyecto, pero ello no resulta obstáculo a señalar las falencias de la ley, así como no debería transformarse en un pero a la hora de analizarlas.

Tratemos de imaginar el escenario de la próxima elección presidencial y legislativa que se realizará en el año 2011. Con el texto de la ley aprobada, las internas se celebrarán el 14 de agosto de 2011 (afortunadamente se incluyó una fecha fija para las elecciones, algo que no se había hecho al presentar el proyecto) y nos encontraremos un cuarto oscuro lleno de boletas de los distintos partidos que aún conserven personería producto de mantener el piso de afiliados y que posiblemente la terminen perdiendo al no alcanzar el exigente piso electoral (casi el 3% de los votos válidos) al cabo de dos elecciones (la transición a la abrupta disminución de la oferta de partidos que va a generar la ley seguramente será un problema importante en el año 2011 y probablemente en el 2013 también, pero si la ley no es modificada sólo debería ser un problema momentáneo para la organización electoral).

El primer despropósito con el que se van a encontrar los votantes es que la ley prohíbe que las listas internas de los partidos puedan identificarse a través del nombre, sigla o logo de los mismos. Es decir, por algún motivo extraño (tal vez por la renuencia de Kirchner a usar el sello PJ), en vez de poder distinguir las boletas de las listas internas de cada partido por un encabezado común, la ley dice que cada partido debe distinguirse por la utilización de un color exclusivo (el único no exclusivo es el blanco).

No se entiende cuál es la perspectiva que lleva a pensar el fortalecimiento de los partidos políticos impidiendo la utilización del nombre partidario en una elección interna abierta. Algún impacto tendrá, alguien lo habrá estudiado, pero por ahora escapa a mi inteligencia saber qué puede tener eso de positivo.

Ya en el cuarto oscuro, el elector se encontrará con un par de novedades: la primera de ellas es que a pesar de votar en internas, se puede votar en distintas internas para cada categoría: una boleta roja para Presidente, una amarillo patito para Diputados Nacionales, y si toca en suerte se puede optar por un bonito verde esperanza para senadores. Por lo menos va a ser entretenido llevar a los chicos a votar. No será tan divertido asignar a los partidos (cientos y tal vez miles habilitados al día de hoy pero seguramente menos el día de la elección) un color para cada uno.

La segunda novedad es que no debería haber listas espejo, aunque probablemente persistan las colectoras ("Art. 22º: Los precandidatos que se presenten en las elecciones primarias sólo pueden hacerlo en las de una sola agrupación política, y para una sola categoría de cargos electivos"), aunque con la redacción sí podría haber listas espejo hacia adentro de las internas de los partidos, algo que además la ley de alguna forma alienta, como explicaremos más adelante.

El procedimiento para la presentación de listas internas de candidatos ha sido mejor detallado que en el proyecto original, pero aún presenta serias falencias que tienen que ver con algunas modificaciones que se produjeron producto de la negociación política y con algunos errores técnicos. Es así que cada lista interna tiene como obligación designar un responsable económico financiero, pero la responsabilidad de sus actos es compartida por la totalidad de los candidatos de la lista (pobre el que ocupe el 35º lugar de la lista de precandidatos a Diputados Nacionales por la Provincia de Buenos Aires si no le dan participación en las decisiones referidas a los gastos de campaña) y también por el partido político, a pesar de que éste lo sancione aún con la expulsión o que la lista interna haya sacado 3 votos (la ley sanciona a los partidos si los responsables de las listas internas no presentan rendición de gastos).

Además, se establece la obligatoriedad de presentar una plataforma electoral para cada lista interna, que los precandidatos deben comprometerse a cumplir mediante declaración jurada. Por un lado no está mal que los candidatos deban comprometerse a cumplir con sus plataformas, pero la ley no establece ningún tipo de sanción (de hecho muchas veces los electores premian con su voto ese tipo de conductas pero es otra discusión). Lo que no queda claro es que ocurre si el precandidato resulta perdedor de una interna para cargos legislativos pero termina integrando por una cuestión de distribución la lista del partido en la elección general. Imaginemos que dos listas de precandidatos por el Partido Justicialista tienen dos propuestas diametralmente opuestas respecto del sistema jubilatorio: volver al sistema de AFJPs o mantener la jubilación estatal (el ejemplo del partido es propicio ya que con sus votos se hicieron las dos cosas), ¿qué plataforma debería cumplir cada candidato si resulta elegido finalmente?

Para finalizar, decíamos más arriba que la ley alienta la presentación de listas internas y lo vinculábamos con la presentación de listas espejo: hasta hoy, era común la práctica de presentar boletas de distintos partidos con los mismos candidatos. La ventaja más palpable de esa conducta tenía que ver con el reparto de fondos públicos: a cada boleta le corresponde una parte por cantidad de votos y otra parte que se divide de acuerdo a las listas presentadas y la presentación de listas espejo servía no sólo para obtener una tajada mayor sino también para perjudicar al resto. Hubo un par de ejemplos notables (y groseros) en la Ciudad de Buenos Aires con motivo de la última elección.

El proyecto de ley presentado a fines del 2009 obligaba a conseguir para la presentación de listas internas una cifra elevada de avales que en el texto sancionado permanecen: 28.000 como mínimo para los candidatos a Presidente y 2.000 (o la cifra que surja del 2% del padrón en los distritos pequeños) en el caso de Senadores y Diputados Nacionales. Lo curioso (y absurdo) de este caso es que se agregó como alternativa la posibilidad de contar con el 1% del padrón de afiliados de cada partido en el caso de la elección presidencial y del 2 % de los afiliados en el caso de una elección legislativa. Es decir, con el texto de la ley 26.571 se puede intentar conseguir el aval de 2000 afiliados de un partido en la Ciudad de Buenos Aires para presentar una lista de Diputados Nacionales a una interna, pero la alternativa, supongamos un caso de un partido con 6000 afiliados, es de tan sólo 120 de ellos.

Una cifra tan pequeña seguramente alienta la competencia interna, pero también fomenta las conductas arriba descriptas, ya que la ley instituye que para la campaña de las internas abiertas los partidos reciben la mitad de lo que les corresponde en la elección general y esa cifra se debe dividir en partes iguales entre las listas internas. A modo de ejemplo, supongamos que de acuerdo al valor en que se fije el módulo electoral a los partidos se les otorga $ 3 por voto para la elección general y en consecuencia $ 1,5 para la elección interna. El partido que sacó más votos en la última elección en la Ciudad, el PRO, recibiría casi $ 1.000.000 para la elección interna. Toda una invitación juntar el 2% de los afiliados para hacerse de esos fondos.

Nueva Ley de Reforma Política: Reconocimiento y subsistencia de los Partidos Políticos (Parte I de IV)

La serie de notas que se inicia aquí tiene como antecedente una cantidad similar de artículos que en su momento escribí para analizar el proyecto de ley enviado al Congreso Nacional por Cristina Fernández de Kirchner. En esa ocasión propuse desglosar la reforma propuesta en cuatro ejes que voy a utilizar nuevamente para examinar el resultado del trabajo del Parlamento.
Entonces pasé por alto las cuestiones de técnica legislativa porque entendía que podían ser corregidas por la intervención de algunos Diputados o Senadores, amén de la gente que trabaja en las comisiones y en los despachos de los legisladores involucrados en el tratamiento de la iniciativa. No sé si habrá sido por urgencias propias de la velocidad impresa al tratamiento de la ley (algo que impidió reformas de cualquier tipo en el Senado) o por la poca disposición a generar muchos cambios en una norma que requería un consenso importante, pero lo cierto es que debo resaltar algunas fallas que me parecen llamativas. De hecho, en algunos casos puntuales haré referencia en la nota que corresponda.
La Ley 26.571 modifica tres normas: La Ley Orgánica de los Partidos Políticos (Ley 23.298), el Código Electoral Nacional (Ley 19.945) y la Ley de Financiamiento de los Partidos Políticos (Ley 26.215). Hasta ahí nada fuera de lo normal, a pesar de que considero que la ley de financiamiento debería integrar la ley de partidos como un título o tal vez un libro de la misma. Lo que no parece correcto es que algunas regulaciones referidas sobre todo a las internas abiertas queden descolgadas de las leyes citadas. En vez de incorporar otras modificaciones a las tres normas, tenemos una norma más en la materia, lo que puede dar lugar a confusiones y errores de interpretación.
Por otra parte, se advierten fallas de redacción que dificultan la comprensión de la ley, errores de remisión y una extraña decisión de titular algunos artículos mientras que otros no, algo que, vale decirlo, ya venía como resultado de reformas previas a las normas arriba aludidas.

Nuevos Partidos

Hechas las aclaraciones preliminares, corresponde introducirnos en el primer eje: las condiciones para obtener el reconocimiento de un partido y cómo hacer para que la personería obtenida se sostenga en el tiempo.
Lamentablemente, creo que el resultado del tratamiento legislativo es una ley que en buena medida empeora el proyecto en cuestiones en las que no era decididamente malo. Si bien había manifestado que podría ser muy difícil crear partidos nuevos con el proyecto tal cual había sido presentado, la impresión que dejan las modificaciones es que ahora será mucho más complicado. Mientras el proyecto eliminaba el reconocimiento provisorio (que facultaba a los partidos nuevos a presentarse por única vez obteniendo cuatro mil avales o la cifra que corresponda en los distritos menos poblados del país), el texto final no sólo no lo suprime, sino que impide presentarse sin obtener el reconocimiento definitivo. Es decir, mientras antes era posible presentarse con los avales y en el proyecto se reemplazaba estos avales por afiliados, el texto aprobado obliga a juntar primero las cuatro mil firmas y luego los cuatro mil afiliados . En definitiva, el piso de afiliados se rebajó al valor histórico (probablemente fue incluido como herramienta de negociación), ya que el proyecto lo elevaba en un 20% (para los partidos nacionales hacían falta como mínimo 28.000, algo que también se suprimió finalmente), pero lo que es histórico ahora es la carga de requisitos.

Veto Parcial

Justamente este acuerdo legislativo fue el que finalmente veta en forma parcial la Presidenta. Con el texto que salió del Congreso se pretendía dar tiempo a los partidos con reconocimiento en curso a costa de limitar seriamente la aparición de nuevos partidos en el futuro. El veto genera un problema mayúsculo a quienes condicionaron su voto a la incorporación de una cláusula transitoria que postergaba la entrada en vigencia de la ley en este punto (permitiendo participar de la próxima elección con el reconocimiento provisorio en los términos otrora establecidos por la ley) y seguramente el escaso apego por los acuerdos parlamentarios del que hizo gala el kirchnerismo observando una ley vital para los intereses de algunos parlamentarios tiene algo que ver con los problemas que se tiene hoy en el Congreso y con el aglutinamiento de una oposición demasiado heterogénea para el paladar de cualquiera. Todos pierden.

Afiliados

En términos de mejorar la calidad de las afiliaciones, la ley obliga a los nuevos partidos a presentar fotocopias del documento de los nuevos afiliados (algo que para los partidos que ya cuentan con reconocimiento definitivo se obvió de hacer porque no se modificó en consecuencia otro artículo de la ley 23.298), pero no se avanza en el sentido de establecer mecanismos más transparentes para afiliar ciudadanos, como planteamos en la nota anterior sobre este tema.
Hay un aspecto muy importante a tener en cuenta y que tiene que ver con el sostenimiento de los partidos existentes: la modificación del artículo 25° de la ley de Partidos Políticos. El texto de la ley decía que “la afiliación a un partido implicará la renuncia automática a toda afiliación y su extinción”, mientras que ahora el texto es: “Es condición para la afiliación a un partido la renuncia previa expresa a toda otra afiliación anterior”. La diferencia puede parecer sutil pero no lo es: mientras hasta ahora la práctica de los juzgados electorales era enviar una notificación a quien se encontrara afiliado a un partido intimándolo a presentarse o caso contrario quedar afiliado al nuevo partido (con enormes posibilidades de que la notificación no llegue a destino o el involucrado no pudiera presentarse en el lugar y fecha al que debía concurrir), ahora es necesario que renuncie en forma previa al partido al que se encontraba afiliado sino la afiliación no se tiene en cuenta.
No está mal la modificación, ya que el régimen anterior permitía el mercadeo de afiliaciones como ya lo conté en el post previo, pero su incorporación permite a los partidos vigentes no sufrir una sangría de afiliados que ponga en riesgo su subsistencia como tales. Parece que la intención apunta más por ahí.
Ligado a esto último se incorpora una cláusula que ya sonaba mal en el proyecto y en el texto definitivo quedó realmente peor: no se podrá otorgar la personería a partidos “integrados por ex afiliados a un mismo partido político declarado caduco que representen más del 50% de las afiliaciones requeridas para la constitución de un nuevo partido. Esto implica que si un partido presenta 8.000 nuevos afiliados, alcanza con que la cuarta parte de ellos haya estado afiliada a un mismo partido en los últimos 6 años para que el nuevo partido no pueda obtener reconocimiento (en el texto del proyecto debían ser más de la mitad, o sea 4.000 en el ejemplo). Me parece en este caso una muy seria limitación de los derechos políticos de los ciudadanos que pueden desencantarse con el rumbo de un partido, y ni hablar de quienes resulten perjudicados sin haberse afiliado previamente a otro partido. Claramente, se trata de una ley que intenta congelar un statu quo que no necesariamente representa en forma adecuada al conjunto de habitantes de nuestro país. De hecho, se está privilegiando la subsistencia de sellos partidarios que conservan una gran cantidad de afiliados producto de una historia más que de un presente.

Caducidad

Respecto de la caducidad, finalmente se redujo de tres a dos las elecciones consecutivas en las que no presentarse implica la pérdida de la personería y el piso de votos (también en una de dos elecciones sucesivas) permanece en al menos el 2% del padrón (aproximadamente un 3% de los votos válidos), lo que en combinación representa un piso que tal vez sea demasiado exigente. Obviamente estamos ante un panorama de alrededor de media docena de partidos nacionales en el mediano plazo, y algo similar podría ocurrir en cada distrito.
Además, la ley hace una incorporación respecto de las condiciones para ser candidato muy razonable impidiendo que se presenten personas con auto de procesamiento por genocidio, crímenes de lesa humanidad, de guerra, violaciones a derechos humanos, torturas, etc. (art. 33° inciso f) de la ley 23.298). A tal efecto los precandidatos deben presentar una declaración jurada ante las autoridades partidarias en la que manifiesten no encontrarse comprendidos por las inhibiciones que establece la norma. Hasta ahí parece más que correcto el texto de la ley, pero lo que parece preocupante es que si una lista interna de un partido incorpora como precandidato a un ciudadano que falsea su declaración jurada, la sanción es nada menos que la pérdida de la personería del partido. Parece exagerada la sanción, y habría que distinguir el caso de que el partido conozca o no la situación. En todo caso, las autoridades partidarias deberán pedir a sus candidatos un certificado de antecedentes penales. No sé si tiene sentido, sobre todo con lo difícil que puede ser cerrar una lista para una elección interna y obtener a tiempo esa documentación.
Otra cuestión que tiene que ver con la caducidad se ha deslizado en un error de remisión en el nuevo inciso d) del artículo 50° de la Ley 23.298, que establece como motivo de caducidad la falta de cumplimiento de lo determinado en el artículo 7° inciso e). Como anteriormente no se distinguía entre reconocimiento provisorio y definitivo, el incumplimiento del mencionado inciso en su versión anterior implicaba la no realización de las primeras elecciones internas dentro de los seis meses de obtenido el reconocimiento. Pero ahora el artículo que refiere al reconocimiento definitivo es el 7° bis, y la obligación de realizar las internas está en el inciso b) de ese nuevo artículo. En consecuencia, la no realización de esas internas carece de sanción, y la sanción de caducidad termina siendo impuesta a la no presentación del acta de autoridades promotoras de partidos en trámite de reconocimiento provisorio.
El mismo sinsentido se genera en el inciso e) del nuevo artículo 50°, que obliga a mantener un piso de afiliados que no establece ya el artículo 7°, sino el 7° bis inciso a). Tal vez se lo pueda salvar con lo que dice por otro lado el texto (artículo 7° ter), pero el error es grosero.

"Reforma Política CFK": Modernización del Código Electoral (Parte IV de IV)

De los cuatro ejes que conforman el proyecto de reforma política que estamos analizando, lo que se denomina “modernización del Código Electoral” es lo que mejores perspectivas presenta, más allá que dentro del capítulo referido al tema se incluyen algunas modificaciones vinculadas a los temas de publicidad, o que no se avance demasiado en lo que debe ser la capacitación de las autoridades de mesa. Muchas de las modificaciones tienen que ver con la incorporación de tecnología, pero también hay varias que tienen relación con la modificación de algunos aspectos anacrónicos del Código que no se refieren precisamente al uso de plataformas informáticas.
Entre los mencionados anacronismos se encontraba la prohibición de votar a los que, no habiendo sido declarados dementes en juicio, se encontraban recluidos en establecimientos públicos destinados a los mismos. No estaría mal aquí englobar la figura en “incapaces” (el caso de los sordomudos que no se puedan dar a entender por escrito: inc. b, Art. 3º entraría también en esta figura) para que una discapacidad que no haya sido declarada por un juez como un impedimento al ejercicio del voto no permanezca como una forma de discriminación. Esperemos que sea objeto de modificación a tiempo, sino quedará pendiente para el futuro.
Otra antigüedad que tenía el Código era por cierto la diferenciación entre mesas de electores masculinos y femeninos, y que por suerte se va a eliminar de una vez por todas si es que se aprueba esta ley. También se establece un tope para la cantidad de ciudadanos agrupados en cada mesa, lo que puede significar un perjuicio en términos de fiscalización para partidos pequeños, pero esos partidos tienden a desaparecer con el proyecto. El crecimiento de la cantidad de empadronados en las mesas llevó a muchísimos problemas en la elección de 2007 (había 450 por mesa), lo que generó demoras, colas, mal humor y gente que finalmente desistió de votar (además de especulaciones respecto de maniobras para robar boletas), y esos problemas prácticamente desaparecieron con la disminución a 380 de la cantidad de ciudadanos por unidad de votación en 2009. Con el nuevo tope de 350 empadronados por mesa, votar volverá a ser algo más sencillo para todos (sobre todo en la elección general, con pocos partidos).
Por su parte, se actualiza el tema de las secciones electorales incluyendo como tales a las Comunas de la Ciudad de Buenos Aires (algo que también necesitaba actualización), y en cuanto al uso de tecnología, se incorpora el uso de registros informatizados en lugar de los tradicionales ficheros de papel (aunque con buen tino la Cámara Nacional Electoral se quedará con constancias documentales de los registros informáticos) y se garantiza a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el acceso al Registro de Electores, lo que permitirá que los distritos que así lo deseen puedan avanzar en la confección de padrones propios.
Tal vez queda pendiente hacer en este caso una modificación que se plantea en la primera nota respecto de la utilización de una boleta única. En un panorama de pocos partidos, y por lo menos para la elección general, debería analizarse seriamente su implementación y el suministro por parte del Estado.
Como se habrá visto, el balance del proyecto presenta todo tipo de aristas, pero en general las cuestiones negativas sobresalen un poco por sobre el resto. No hay que olvidar que se trata de una iniciativa que aborda muchos temas y que posiblemente se podría avanzar en buenas reformas si el oficialismo tuviera intención de buscar consenso en lugar de ver como se alcanza la ajustada mayoría de 129 Diputados.
Esperemos que sea así, aunque se ve difícil. En estas horas se están haciendo algunas modificaciones para obtener dictamen que parecen básicamente apuntar a suavizar los requisitos que permiten la subsistencia de los partidos, pero es necesario mejorar en muchos otros aspectos este proyecto.