La preparación de un proyecto de Ley de Presupuesto requiere de una compleja negociación en la que se dirimen pujas hacia adentro de una administración y, por qué no, hacia afuera también. Es la formulación de una agenda de Gobierno (con la particularidad de que en nuestro país es supuesta, ya que la ejecución puede cambiar su sentido drásticamente) y requiere también de un cierto nivel de acuerdo por parte del Poder Legislativo, a la postre encargado de darle sanción.
Paralelamente, es asimismo necesario un importante trabajo técnico en la estimación de ingresos. Influyen en manera decisiva las previsiones de inflación y crecimiento económico, que dan sustento a los cálculos. En el caso del presupuesto nacional, también es importante la evolución de tipo de cambio, ya que ello incide, por ejemplo, en los ingresos por derechos de exportación, comunmente llamados "retenciones".
Cuando en el mes de abril el Gobierno de la Ciudad envió a la Legislatura dos proyectos (936-J-2010 y 937-J-2010) destinados supuestamente a pagar aumentos salariales y a generar los recursos para ese fin, pudimos asistir a la primera comprobación de un trabajo presupuestario mal hecho: la inflación que había estimado el Gobierno de la Ciudad para confeccionarlo era de tan sólo un 6,5% (muy cerquita de la inflación estimada por el Gobierno Nacional, que era del 6,1%), y apenas había sido corregida por el Poder Legislativo al aprobar el Presupuesto 2010.
Decíamos en un artículo respecto de la presentación de estos dos proyectos:
"la ausencia de recursos programados para aumentos salariales obliga a una rediscusión del presupuesto toda vez que en algún momento las partidas presupuestarias aprobadas han de tornarse insuficientes. Durante los últimos años, los efectos de la inflación han provocado la ampliación de diversas partidas a través de la Legislatura, pero siempre en la segunda mitad del año."
Llamaba la atención que la presentación se hiciera en abril, y respecto de Mauricio Macri afirmábamos que:
"del Ministro de Economía para abajo, no debe tener a nadie que le entregue un número, aunque sea aproximado, de qué inflación estimar. Presentar una nueva evaluación de ingresos sin poder entregar a los legisladores aunque sea un número para que se pueda analizar las cuentas públicas es poco serio."
Sin esos datos esenciales, presentar además un proyecto para aumentar alícuotas de Ingresos Brutos (algo así como que el Gobierno Nacional incremente el IVA, pero sin el escándalo que se hubiera armado sin la amable cobertura que se dio al tema en los principales medios), era por lo menos irresponsable: ¿cómo saber si hacía falta aumentar los impuestos si no podíamos calcular la recaudación de los que ya existían? ¿cómo calcular incluso el impacto de los nuevos aumentos?
Es así que la Legislatura finalmente dio la aprobación a dos Leyes que permitirían incrementar el gasto en $ 1100 millones. De esa cifra, poco más de $ 500 millones provendrían de la suba de impuestos.
"si se contara con estimaciones de crecimiento e inflación realistas se podrían obtener los recursos sin necesidad de aumentar los impuestos."
Ahora resulta que el Gobierno de la Ciudad estima ingresos adicionales a esos $ 1100 millones por $ 800 millones de pesos más (y resulta que no había plata para infraestructura escolar). Me pregunto si la siguiente afirmación de Néstor Grindetti (Minstro de Economía del Gobierno de Mauricio Macri) habrá sido una crítica hacia alguien o una confesión:
Finalmente el macrismo logró los votos necesarios para imponer un nuevo aumento de impuestos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El proyecto original fue motivo ya de un artículo de este blog, al que me remito respecto de las consideraciones generales, por lo que me centraré en este caso en lo que finalmente se aprobó, ya que hubo algunas diferencias. Las diferencias tienen que ver con el acuerdo parlamentario logrado con el Bloque Radical, el Bloque Socialista, el Bloque Peronista y el Bloque Encuentro Progresista. Prefiero dejar de lado cualquier tipo de especulación respecto del acompañamiento al macrismo por parte de estos bloques (algunos de los cuales lo hacen muy habitualmente). Votaron en contra Proyecto Sur, Diálogo por Buenos Aires, Igualdad Social, la Coalición Cívica, el Encuentro Popular por la Victoria, Nuevo Encuentro y el MST. La propuesta original del PRO pedía una suba generalizada de la alícuota general de ingresos brutos que pasaba del 3% al 3,5%, lo que finalmente se aprobó tiene que ver con segmentar a los contribuyentes alcanzados (aumentando al 4% la alícuota) y con gravar aún más otras actividades. Se sancionó un aumento en otras varias alícuotas, según este detalle:
Agentes de bolsa, intermediación financiera, venta de tabaco (art. 59º Ley Tarifaria), pasan de pagar el 4,9% al 6%.
Seguros de Retiro, casas de empeño, negociación de órdenes de compra, venta en comisión (art. 60º Ley tarifaria), pasan de pagar el 4,9% al 5,5%.
Bancos (art. 59º Ley tarifaria), pasan de pagar el 5% al 6%.
Préstamos (exceptuados los bancos art. 61º Ley tarifaria), pasan de pagar el 5,5% al 6,5%.
Compraventa de divisas (art. 61º Ley tarifaria), pasan de pagar el 5,5% al 6%.
Venta de billetes de lotería, turismo, masajes y baños (art. 62º Ley tarifaria), pasan de pagar el 4,5% al 6%.
Una suba de la alícuota general (arts. 55º, 56º y 58º Ley tarifaria), que pasa para los contribuyentes con ingresos brutos anuales superiores a 30 millones de pesos del 3% al 4%. Se exceptúa en este caso la comercialización minorista de artículos de tocador y de limpieza.
Se aumenta el monto del régimen simplificado de $ 144.000 a $ 300.000.
Hubo dos ejes de debate en la Legislatura: el primero referido a la necesidad o no de aumentar los impuestos para otorgar aumentos, tema ya desarrollado en el artículo anterior, y los destinatarios de la nueva carga impositiva.
Es evidente que se trata de una discusión difícil. Una redacción que invoca a los grandes contribuyentes da lugar a pensar que se trata de un universo pequeño y de gran capacidad de pago, pero es muy difícil sostener que los formadores de precios no puedan trasladar al menos una parte del impuesto a los consumidores. Más difícil aún es creer que un banco no pueda trasladar la tasa al otorgar un préstamo. Por lo menos, en el caso de este tipo de impuestos, es abundante la opinión respecto de la regresividad del tributo.
Resulta interesante, a tono de la discusión que se plantea, observar que se excluyeron expresamente los ingresos derivados de la comercialización minorista de artículos de tocador y de limpieza, aparentemente porque en estos casos se produciría un traslado a los precios. Juro que no le encuentro el sentido a esta diferenciación, no sé porqué ocurriría en estos casos y no en la venta de remeras, por ejemplo.
Sin duda podremos ver a lo largo del año quién tiene razón respecto de la necesidad de subir los impuestos para cubrir alzas salariales. De todas maneras, el macrismo ha conseguido aire para la caja, incluso es posible que la propuesta de sus aliados le pueda generar algún recurso extra. Queda pendiente (por decirlo de alguna forma ya que no dar la discusión permite que se siga adelante), debatir en qué forma el gobierno de Mauricio Macri decide quienes ganan y quienes pierden en el reparto de los recursos públicos. Mientras algunos contratistas obtienen redeterminaciones de precios muy por encima de los aumentos de salarios (por ejemplo las empresas de recolección de residuos), se vuelcan más recursos para educación privada en detrimento de la escuela pública y se gastan fortunas en consultorías y publicidad, los salarios de los empleados públicos pierden participación en el gasto y la infraestructura social (educación, salud, vivienda) se deteriora fuertemente de la mano de muchos programas destinados a los sectores de bajos recursos.
Dentro del paquete de leyes económicas que el macrismo aprobó al comienzo del mandato del ingeniero (presupuesto con aumento de impuestos, endeudamientos varios), podemos incluir la sanción de un régimen de facilidades de pago para contribuyentes en mora que, si bien entró en vigencia en septiembre de 2007 (ley 2406, prorrogada por 60 días a través de la ley 2504), sus efectos se harían sentir básicamente en el transcurso de la actual gestión, ya que el ingreso a la moratoria exigía el pago contado del 15% del capital adeudado y el resto se podría pagar hasta en 60 cuotas fijas, obteniendo una reducción del 50% al 100% de los intereses.
El régimen aprobado en esa ocasión, como suele ocurrir con las moratorias, era muy injusto para quienes tenían sus impuestos al día. A pesar de que sólo se condonara la mitad de los intereses, poner el 85% del capital en un plan de 60 cuotas fijas en un contexto de alta inflación (ya se cuestionaban las cifras del INDEC por entonces) implicaba de hecho obtener no sólo una eliminación de los intereses sino una reducción neta del capital adeudado.
En definitiva, una señal espantosa para los contribuyentes.
Siempre se puede empeorar, y concretamente lo acaba de hacer el Gobierno de la Ciudad. Mezclado en un combo que incluye una ampliación presupuestaria para hacer frente a aumentos salariales que no se quisieron poner en la ley de presupuesto vigente y una propuesta de aumento de los impuestos sobre el consumo y la producción en la Ciudad, Macri presentó a la Legislatura un proyecto para llevar a cabo una nueva moratoria, nada más que dos años después de la anterior.Otra gran señal.
El proyecto, presentado con el número 935-J-2010, tiene algunas particularidades: en primer lugar, para acogerse al plan hay que pagar un 20% de la deuda de capital original, a cambio de obtener la condonación de la totalidad de los intereses, siempre y cuando no se trate de grandes contribuyentes ya en juicio. En segundo, que existe una escala de beneficios que varía si se desea pagar una porción menor del capital adeudado.
Hasta ahora, el principal punto de debate se encuentra en los grandes contribuyentes que tienen deudas pero no han sido demandados aún por la Ciudad. Distintos legisladores, por sí o a través de sus asesores, han solicitado al oficialismo el listado de grandes contribuyentes en mora para ver quienes serían los principales beneficiarios de la moratoria. La respuesta del macrismo ha sido que esos contribuyentes están protegidos por el secreto fiscal, a pesar de que el Código Fiscal los excluye expresamente en su actual artículo 84º:
Art. 84º: Autorízase al Poder Ejecutivo a disponer bajo las formas y requisitos que establezca la reglamentación, que la Dirección General (por la Dirección de Rentas) publique la nómina de los responsables que registren deudas por el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, Contribuciones de Alumbrado, Barrido y Limpieza, Territorial y de Pavimentos y Aceras, Patentes sobre Vehículos en General, Contribución por Publicidad y Gravámenes por el Uso y Ocupación de la Superficie, el Espacio Aéreo y el Subsuelo de la Vía Pública, de los grandes contribuyentes de la Ciudad, indicándose en cada caso los conceptos a ingresar respecto de tales obligaciones tributarias por los periodos no prescriptos (la negrita es mía).
Contar con dicha información puede ser muy importante a la hora de saber a quienes se está beneficiando. Es increíble que si una persona solicita una condonación de deuda de ABL por un monto que puede ser ridículamente menor a lo que se ha de perdonar con la nueva ley, la Legislatura solicite al Poder Ejecutivo un listado completo de su deuda, obligue al Ministerio de Desarrollo Social a hacer un informe de la situación socioeconómica de la persona y pida al registro de la propiedad antecedentes para saber si el solicitante tiene alguna otra propiedad a su nombre. No se comprende por qué en estos casos los Diputados no pueden acceder ni siquiera al listado de los grandes deudores.
Como mínimo, habría que poder acceder a la situación financiera de cada uno, dado que las moratorias recurrentes (sobre todo en términos tan ventajosos para el deudor como para reducir en términos reales el capital adeudado) son una invitación a no pagar los impuestos y a poner la plata a trabajar a las jugosas tasas en dólares que ofrece el mercado (las letras del tesoro que coloca la Ciudad, por ejemplo) el dinero que debe destinarse a pagar los impuestos.
Buena parte de lo que se ha escrito en este blog tiene que ver con la gestión de Mauricio Macri al frente del Gobierno de la Ciudad. Es producto de una circunstancia temporal (recién el año pasado me empecé a dedicar a escribir en la web) y también consecuencia del seguimiento que a través de mi trabajo hago de los temas de la Ciudad.
Entre los temas que más he desarrollado se encuentran los vinculados con la gestión económica y financiera. Escribí lo que se puede considerar una especie de balance de mitad de mandato en septiembre del año pasado y, recientemente, un artículo bastante extenso sobre la política de endeudamiento de la Ciudad.
La gestión de los recursos de la Ciudad lejos está de lo que se plantea en la frase que encabeza esta nota. Más allá de que la inflación ha hecho quedar atrás las cifras entonces expuestas por Macri, lo cierto es que los ingresos han crecido por encima de cualquier previsión de inflación por dos motivos: por el aumento de los impuestos (100% promedio de ABL, sellos y en algunos casos ingresos brutos) y por la política de endeudamiento de la actual administración.
Aumentos Salariales
No obstante, y a pesar de que los aumentos de sueldos para empleados públicos son menores a los obtenidos en paritarias por los trabajadores del sector privado, se utiliza la negociación salarial como excusa para enviar a la Legislatura un proyecto tendiente a aumentar en medio punto la alícuota general de Ingresos Brutos que pagan casi todas las actividades comerciales y productivas de que se desarrollan en el territorio de la capital de la República.
Quiero ser preciso respecto a la cuestión salarial en la administración Macri, porque se trata de un tema que no sólo produce inquietud entre los trabajadores sino también en los ciudadanos que pagan impuestos. Es importante dejar bien en claro por qué considero que la negociación salarial se utiliza en este caso como excusa: si observamos lo que significa en el gasto total de la Ciudad el inciso 1º (el pago de salarios de docentes, médicos y trabajadores municipales), encontramos que representaba en el año 2007 un 50,98% de las erogaciones, mientras que en el año 2009 encontramos que representó el 49,14%. Esto significa que a valores del año 2009 los trabajadores públicos de la Ciudad perdieron participación en el gasto en una cifra que ronda los $ 300 millones.
Cualquiera podría imaginarse que los sindicatos (SUTECBA el más importante) no pudieron evitar que Macri destinara más dinero a obras que lo que se destinó en 2007, pero la diferencia no se la llevó la inversión real directa: mientras en 2007 las obras públicas se llevaron el 14,49% del gasto, en el año 2009 su participación cayó al 13,27%.
Presupuesto 2010
Una de las críticas que se hizo al proyecto de ley de Presupuesto 2010 (finalmente aprobado sin modificaciones al respecto) fue que no contemplaba aumentos salariales para el personal. También que las previsiones respecto de inflación y crecimiento del producto bruto geográfico eran ridículamente bajas, al punto que en el caso de la estimación de inflación se calculaba un 6,5% que era casi el mismo número que el PRO criticó en el Congreso Nacional (la estimación del Gobierno Nacional fue en este caso del 6,1%). En el caso del Producto Bruto Geográfico, se estimó un crecimiento de 1,5%.
En la práctica, la inexistencia de previsiones de crecimiento e inflación realistas combinada con la ausencia de recursos programados para aumentos salariales obliga a una rediscusión del presupuesto toda vez que en algún momento las partidas presupuestarias aprobadas han de tornarse insuficientes. Durante los últimos años, los efectos de la inflación han provocado la ampliación de diversas partidas a través de la Legislatura, pero siempre en la segunda mitad del año.
Esta vez, el Jefe de Gobierno propone modificar el presupuesto en abril.
Resulta extraño. Si bien se han presentado proyectos de Declaración solicitando al Poder Ejecutivo que envíe una propuesta de modificación del Presupuesto que contenga estimaciones realistas, la gran particularidad del texto presentado el día 22 de abril por Mauricio Macri es que carece de estimación alguna: solo se afirma que "puede observarse que la expectativa inflacionaria es mayor a la prevista en su momento, del mismo modo que se nota un mejor nivel de actividad".
Si en algo se parece Macri a esa "cualquier ama de casa" que gestiona su economía, es en esta forma de anoticiarse de que la inflación prevista no era correcta. Porque del Ministro de Economía para abajo, no debe tener a nadie que le entregue un número, aunque sea aproximado, de qué inflación estimar. Presentar una nueva evaluación de ingresos sin poder entregar a los legisladores aunque sea un número para que se pueda analizar las cuentas públicas es poco serio.
Según el proyecto del Jefe de Gobierno, hacen falta $ 1.100 millones. Aproximadamente la mitad surgiría de la reestimación de las variables macroeconómicas y para el resto hace falta aumentar Ingresos Brutos. Ingresos Brutos es la principal fuente de financiamiento con la que cuenta el Gobierno de la Ciudad. Se paga igual que el IVA, y aumentar la tasa en medio punto provocaría exactamente el mismo efecto sobre los precios de los bienes y servicios que se producen y comercializan en la Ciudad que si el IVA pasara a ser del 21,5%.
Si al Gobierno Nacional se le ocurriera aumentar el IVA en un contexto de alta inflación, sería un escándalo. Ni hablar si durante la campaña se hubiera prometido no subir los impuestos, algo que en la Ciudad se hizo, probablemente a un cierto costo político.
Qué diríamos entonces si además los mismos que ahora quieren subir un impuesto pretendieron bajarlo cuando eran oposición. Porque en el 2006, el macrismo había presentado un proyecto precisamente para disminuir la alícuota general de Ingresos Brutos al 2,7%. En ese entonces, el argumento era que "una visión más equilibrada y respetuosa del dinero de los contribuyentes nos sugiere que tal vez llegó la hora de reconocer que sobran ingresos de manera estructural". El autor del proyecto al que se dio el número de expediente 645-D-06, Mario Morando, agradeció en los fundamentos el asesoramiento de los equipos técnicos de la Fundación Creer y Crecer, que por ese entonces lideraba el actual Ministro de Hacienda de la Ciudad, Néstor Grindetti.
Oportunidad y conveniencia
Cabe preguntarnos cuál sería el motivo para cambiar las estimaciones de crecimiento e inflación en abril y aumentar la alícuota en paralelo a esas nuevas estimaciones. Una lectura posible es que si se contara con estimaciones de crecimiento e inflación realistas se podrían obtener los recursos sin necesidad de aumentar los impuestos.
En un informe del mes de marzo, el Banco de la Ciudad de Buenos Aires, cuyo directorio es controlado por el PRO, resume la situación respecto de la inflación: “la inflación se convierte en el principal problema de política económica. En primer lugar, porque en los últimos 3 meses la tasa de inflación navega a un ritmo anualizado superior al 30%. Aún quitando de la cuenta el rubro “alimentos y bebidas”, la inflación en el resto de los rubros no baja del 20% anualizado. En segundo lugar, porque no hay nadie en el gobierno que se sienta responsable, ni siquiera preocupado, por la tasa de inflación. En tercer lugar, porque los números de asistencia monetaria al Tesoro que se proyectan no lucen como un problema de “caja chica” que pueda ser fácilmente digerido por la economía o retirado alegremente del mercado vía notas del Banco Central.”
Con estas afirmaciones, parece poco prudente lanzarse a aumentar los impuestos, especialmente los impuestos al consumo (por cierto los aumentos no recaen sobre otras actividades como los servicios bancarios), dado el impacto que sobre bolsillos ya castigados por la inflación ha de tener. Tengamos en cuenta que la alícuota general explica gran parte de la recaudación de ingresos brutos y que medio punto implica un aumento de la recaudación por las actividades sobre las que cae el incremento del 17%.
En definitiva, se están buscando recursos que muy probablemente se consigan por el efecto de la inflación y se esconde la razón por la que se los intenta recaudar.
