Los cartelitos amarillos con la leyenda "Haciendo Buenos Aires", propios de la comunicación macrista, intentan darnos un mensaje del estilo "antes de nosotros no se hizo nada". Observar la política financiera de la administración PRO, invita a pensar que la idea del mensaje va mucho más allá: difícilmente sea posible que se pueda hacer algo tras el tendal de deudas que va camino a dejar el paso del ingeniero por el palacio de Bolívar 1.
Es muy complicado analizar una gestión de gobierno sin tener en cuenta algunos factores que rodean las decisiones y las condiciones en que éstas se toman. La situación de la economía internacional y los términos de intercambio no suelen estar muy a mano de los votantes a la hora de definir su apoyo a un candidato, así como tampoco la política de ingresos y gastos ni lo que se encuentra íntimamente vinculado a ella: el déficit o superávit de las cuentas públicas y la política frente a la deuda.
En estos días en que se debaten alternativas para hacer frente a la deuda pública nacional, casi nadie plantea la discusión respecto de las consecuencias que puede traer "volver a los mercados" ni, en todo caso, en qué condiciones conviene al país endeudarse o no. Sin este debate, la deuda dependerá de las mayorías que se puedan construir en el parlamento y de la responsabilidad de quienes tengan a cargo el Gobierno.
Teniendo en cuenta la experiencia previa, la deuda pública del Estado Nacional seguirá siendo un gran problema para la Argentina.
La década del '90 fue para la Argentina y para la Ciudad de Buenos Aires un periodo de particular crecimiento de la deuda. Casualidad o no, los gerentes de las empresas del grupo Macri tuvieron una fuerte participación en ese proceso, especialmente en la Ciudad, igual que ahora.
Al momento de escribir estas líneas, y mientras todos se distraen discutiendo la forma de regular la actividad de los trapitos, el Gobierno de la Ciudad acaba de anunciar la colocación de u$s 475 millones a 5 años, a una exorbitante tasa anual del 12,5%.
Con esta colocación y otras autorizaciones brindadas por la ley de presupuesto, y sin contar los intereses que en este caso implican un costo adicional de 300 millones de dólares,
la deuda en pesos de la Ciudad alcanzará en el curso de 2010 una cifra cercana a los $ 6565 millones, es decir alrededor de un 150% más de lo que Macri encontró al asumir su Gobierno.
Endeudarse desde el primer día
La política de endeudamiento empezó con la llegada al poder del PRO.
El presupuesto aprobado por el macrismo y algunos de sus aliados a fines de 2007 ya contemplaba diversas autorizaciones para endeudarse, además de los conocidos aumentos de impuestos. De esta forma, se creó el denominado "Fondo de Infraestructura Social", que supuestamente consistía en la colocación de una nueva serie del Bono Tango por u$s 500 millones para destinar fondos adicionales a la inversión en áreas prioritarias para los porteños: básicamente salud, vivienda, educación y cultura.
El primer borrador de obras contenía el listado completo de muchas que figuraban con financiamiento a través de recursos propios en el proyecto de Ley de Presupuesto enviado por Telerman, se establecía el financiamiento de obras que contaban ya con créditos como la del Arroyo Maldonado, y además se incluía acciones de escasa urgencia para la Ciudad.
Cuando se descubrieron los errores, en lugar de reducirse el monto "necesario", se optó por cambiar el listado de obras.
Quedaba claro que se perseguía el monto de u$s 500 millones, no resolver necesidades de inversión pública. El otro costado de la decisión implicaba un
fuerte aumento del gasto corriente, ya que la propuesta de Gastos Corrientes en el Presupuesto enviado por Macri aumentaba en $ 626.203.438 ($ 10.089.318.798 propuestos por el macrismo contra los $ 9.463.115.360 propuestos por el entonces Jefe de Gobierno).
Fue el propio Mauricio Macri el que reconoció más tarde que se había negociado con las AFJP la colocación del bono antes de asumir la Jefatura de Gobierno.
En reuniones que se realizaron en la Comisión de Presupuesto de la Legislatura, el Director de Crédito Público de la Ciudad comentó reiteradas veces que se estaba negociando con la Superintendencia de AFJP la incorporación del FOISO en el inciso "Q". Para entender de qué se trata este inciso, debemos remontarnos a febrero del año 2007, cuando se aprobó la Ley 26.222, modificatoria de la ley 24.241 ("Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones"), reforma previa a que el Estado se hiciera nuevamente cargo del sistema.
El artículo 74º de la ley 24.241 instituía una serie de criterios para invertir los activos de las AFJP. La reforma de dicha ley previsional le incorporaba un inciso, con el siguiente texto:
"q) Títulos de deuda, certificados de participación en fideicomisos, activos u otros títulos valores representativos de deuda cuya finalidad sea financiar proyectos productivos o de infraestructura a mediano y largo plazo en la República Argentina. Deberán destinar a estas inversiones como mínimo el CINCO POR CIENTO (5%) de los activos totales del fondo y hasta un máximo del VEINTE POR CIENTO (20%). El PODER EJECUTIVO NACIONAL establecerá un cronograma que permita alcanzar estos valores en un plazo máximo de CINCO (5) años. Las inversiones señaladas en este inciso estarán sujetas a los requisitos y condiciones establecidos en el artículo 76."
Revisando la Versión Taquigráfica de la Cámara de Diputados de la Nación, pudimos encontrar la postura del bloque PRO respecto de la propuesta de reforma a la ley, que básicamente establecía la posibilidad de que los aportantes al régimen de AFJP puedan volver al sistema de reparto, algo que les estaba vedado con anterioridad. La preocupación central de los Diputados de la fuerza política que hoy gobierna la Ciudad (o al menos de una parte de ellos, ya que Macri estuvo ausente) puede verse claramente reflejada en las palabras del Diputado Pinedo: "nos preocupa especialmente que la decisión que tomen no termine en un callejón conocido de la política previsional argentina: el saqueo de los recursos de los jubilados, la utilización de estos recursos para satisfacer otros intereses y necesidades del Estado o de los gobiernos." Consecuente con esta afirmación, decía después: "Otra forma de sacarle plata a los jubilados es utilizarla para otras cosas que quiera el Poder Ejecutivo. Así vemos que ese superávit de las cuentas de la ANSES se utiliza para financiar al gobierno o, como se dice en la propuesta del Poder Ejecutivo, para financiar obras públicas, en lugar de financiar los haberes de los jubilados."
Más allá de las evidentes diferencias entre el discurso y la acción, debemos señalar los problemas que tenían las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones con posterioridad a la aprobación de la ley: el cumplimiento del inciso "q" y la aprobación de una Resolución conjunta de la Comisión Nacional de Valores, el Banco Central y la Superintendencia de AFJP, que fijaba que las inversiones en fondos del MERCOSUR no podrían exceder el 2% de las inversiones totales. Esto obligaba, cronograma mediante, a vender activos en Brasil y repatriar fondos por $ 8.000 millones antes de diciembre de 2008. La Resolución especificaba que esa mayor liquidez debería servir para que las AFJP cuenten con más fondos para cumplir con el inciso "Q". Una clara necesidad de las administradoras, que hasta el momento sólo habían podido imputar al mismo una inversión de $ 19.241.411 en un proyecto de la Municipalidad de Río Cuarto, muy lejos del los casi $ 1.000 millones que necesitaban invertir antes de diciembre de 2008 o de los $ 2.000 millones que debían alcanzar antes de finales de 2009.
Arrancar de cero
Como se trataba de la tercera fundación de Buenos Aires, y en consecuencia había que hacerse de nuevos fondos a través del aumento de los impuestos y la obtención de préstamos, era necesario también no hacerse cargo de la gestión
Telerman, que además de haber e
vaporado el Fondo Anticíclico de la Ciudad con la complicidad del macrismo dejaba
una deuda flotante de $ 800 millones. Por ese motivo se envió una propuesta a la Legislatura para
emitir un bono destinado a los proveedores de la Ciudad por ese monto, que
debía comenzar a pagarse después de que concluyera el periodo de Gobierno de Macri.
En este caso, la negociación en la Legislatura y la propia dinámica de la relación con los proveedores no permitió llegar tan lejos. Los Diputados que acompañaron la aprobación de esta ley al menos recortaron los plazos de pago y redujeron a cerca de la mitad el monto autorizado.
Al cierre del 2009,
Hacienda había colocado casi $ 200 millones de estos bonos.
La culpa del Gobierno Nacional
La fecha en la que finalmente se aprobaron las condiciones particulares de colocación del “FOISO” fue muy cercana a la crisis que se desató en los mercados a partir del colapso de las hipotecas sub prime de los Estados Unidos. Basta ver la Versión Taquigráfica de la aprobación de la Ley 2789 para advertir que algunos Diputados alcanzaron a cuestionar las posibilidades de una colocación exitosa del Bono.
Por otra parte, no todos los que apoyaron la Ley de creación del FOISO (Ley 2570) aprobaron las
exageradas tasas que finalmente se acordaron como tope:
13,5%, sea en pesos o dólares.
Con el sistema de AFJP a punto de quedar en manos del Gobierno Nacional, las posibilidades de hacerse de los fondos se fueron diluyendo, sobre todo porque el Gobierno Central no otorgaba la autorización que establecía la Ley de Responsabilidad Fiscal a la que la Ciudad había oportunamente adherido.
Esa falta de autorización fue utilizada hasta hace muy poco por el macrismo como excusa. No obstante, la situación internacional y la propia situación financiera del Estado Nacional habrían impedido acceder a tasas por debajo del tope puesto por la Legislatura.
Finalmente el Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner despejó sus nubarrones financieros reestatizando el sistema jubilatorio (eliminando una de las medidas más perniciosas del gobierno de Menem), lo que mejoraba sin duda las perspectivas pero al mismo tiempo dejaba a Macri sin la posibilidad de obtener recursos de la fuente con la que se había negociado antes de llegar al poder.
Por otra parte, más allá de las excusas,
Macri optó por otros caminos para endeudarse: convirtió el bono FOISO en un bono de proveedores por fuera de las condiciones autorizadas por ley (al cierre de 2009 había colocado $ 12,6 millones), comenzó a utilizar la colocación de Letras de Tesoro (propia de la necesidad de cubrir diferencias estacionales de caja según la Ley de Presupuesto) en una deuda de largo plazo y elevó la deuda flotante en casi $ 1.200 millones.
De esta forma,
en tan solo dos años la deuda de la Ciudad creció casi un 70% en pesos, muy por encima de cualquier estimación de inflación, extendiendo paralelamente los costos que deben afrontarse por el pago de intereses.
Solamente por los intereses de las Letras del Tesoro, y según el proyecto de Ley de Presupuesto 2010 (que finalmente se aprobó) el Gobierno de la Ciudad deberá pagar este año $ 290 millones, cifra que supera el presupuesto de inversión infraestructura en escolar y hospitalaria.
Empapelando Buenos Aires
El macrismo aprovechó el inminente recambio legislativo de finales de 2009 para conseguir autorizaciones varias en materia de endeudamiento que intentaban emprolijar muchos de los desaguisados cometidos hasta la fecha. La autorización para endeudarse con el objeto de construir subtes (Ley 3380), blanqueaba la decisión de no invertir un peso de fondos propios por encima de los fondos de afectación específica que se cobran (por ley 23.514) junto con el ABL y las patentes.
La decisión no fue un tema menor ni se puede asignar a crisis alguna.
En el peor año de la crisis que azotó a la Argentina a principios de este siglo, 2002, la Ciudad llegó a invertir un 235,92% más que lo recaudado de acuerdo a la Ley 23.514.
Así era imposible acercarse a la promesa de campaña de 10 kilómetros de subte por año.
La colocación implica dinero adicional para el subte por el equivalente a nueve años de recaudación por Ley 23.514, pero
los fondos que se recauden a futuro fueron asignados por la Ley 3380 al pago de amortizaciones o intereses. De esta forma, se hará muy complicado en los próximos 5 años invertir en la ampliación de la red de subte, sobre todo teniendo en cuenta que la colocación total realizada por la Ciudad implica un costo de intereses de unos u$s 300 millones (u$s 60 millones por año).
Con este panorama, la decisión de Macri es financiar la inauguración de seis o siete estaciones de subterráneo (en su mayoría con la construcción casi finalizada por gestiones anteriores), en el marco de la próxima campaña electoral.
Será todo un desafío, más allá de que lejos se encontrará de cumplir sus promesas de campaña, hacer conocer el costo que tiene para los porteños.
La otra gran autorización para endeudarse que otorgó la Legislatura saliente fue la aprobada bajo ley 3152, que tiene una serie de particularidades que hacen que parte de su texto choque con el texto de la Constitución de la Ciudad.
La ley tiene tres artículos (de un total de seis) destinados a autorizar emisión de deuda de largo plazo. El primero de ellos autoriza la colocación de un nuevo bono proveedores por $ 690.331.142, el segundo a emitir Letras con vencimiento más allá del cierre del ejercicio (lo que las convierte en deuda de largo plazo) por $ 300.000.000 y el tercero reduce el monto del FOISO a $ 913.901.672.
La Constitución de la Ciudad establece una serie de requisitos para autorizar el endeudamiento. Uno de ellos, establecido por el artículo 53º obliga a que
la ley que lo autoriza contenga “determinación concreta de su objetivo”. Si leemos los tres artículos, solamente el tercero cumple con esa condición (el objeto fue fijado por la Ley 2570). Claramente el segundo no dice el destino de la deuda contraída en letras, y el primer artículo utiliza la fórmula “cancelación de obligaciones contraídas con proveedores y la cancelación de certificados de obra”, que es casi tan concreta como decir “lo que se les ocurra”.
Con la colocación anunciada, la Ciudad estaría alcanzando casi la totalidad del monto autorizado por el artículo 3º de la Ley 3152 (al cierre de 2009 se habían colocado ya $190 millones), mientras que del monto del artículo 1º ya se emitieron títulos por $ 416,8 millones.
Todas estas colocaciones acercan a la Ciudad a una carga de la deuda muy superior a la heredada por la actual gestión. Mientras que la relación deuda ingresos era en 2007 del 21,3%, la relación (que en los años 2008 y 2009 se aproximó respectivamente al 23% y al 27%) se acercará en 2010 a una cifra tal vez mayor al 30%. A ello debemos sumarle la fuerte carga de intereses, que como en el caso del endeudamiento para subtes, se produce en el marco de una gestión que además de no reconocer la existencia de gobiernos anteriores, planea no dejar margen de maniobra a quienes los sucedan.
Ilustración: Federico Armada
