La Ciudad ha sufrido hace sólo cuestión de horas una nueva inundación que afectó a miles de personas, incluidas algunas víctimas fatales. Como suele ocurrir en estas ocasiones, se discute la responsabilidad del Gobierno de la Ciudad respecto de si se podría haber evitado o al menos paliado la situación.
Con la discusión ya instalada, Mauricio Macri volvió una vez más a victimizarse y a echar culpas por doquier.
La verdad es que se hace un poco complicado discutir estos temas habiendo personas que perdieron su vida, pero tengo la sensación de que algunas cuestiones requieren ser planteadas para sentirnos un poco más cerca de evitar que haya una próxima vez. Dejar pasar que se mienta, y más cuando se cuenta con una protección mediática formidable que instala como datos de la realidad cosas que definitivamente son falsas, es algo que no nos debemos perdonar.
Dijo el Jefe de Gobierno:
"No me parece nada bien que una vez más desde el gobierno nacional se pongan a hacer politiquería con esto, porque son los responsables de que las obras no se hagan"
El argumento central, que hemos escuchado hasta el cansancio, es que el Gobierno Nacional no otorga los avales que la Ciudad Necesita para endeudarse y concretar la obra, una obra que según la Ley 3226 cuesta u$s 123 millones y cuyo plazo de concreción va de tres a cuatro años.
La disponibilidad de recursos
La gestión de Mauricio Macri cuenta con un presupuesto para el año 2013 de $ 40.549.912.585. A lo largo de los primeros 5 años de gestión, la Ciudad ha tenido un presupuesto récord producto de la combinación de aumentos de impuestos, crecimiento de la economía y una política de endeudamiento que se ve reflejada en el cuadro expuesto arriba, que nos muestra el crecimiento del stock de deuda de la Ciudad medido en dólares: un total de u$s 832 millones.
Es decir, no es que la Ciudad no se haya endeudado o que no la dejen hacerlo. La deuda aumentó durante la gestión del PRO un 145% (en dólares, porque en pesos creció el 282%) y sólo el último año el crecimiento fue de casi cuatro veces el presupuesto que la obra tenía al momento de aprobarse la ley 3226: u$s 452 millones.
Hubo claramente otras prioridades.
El problema es que esas prioridades poco tuvieron que ver con la concreción de obras. La inversión, como porcentaje del presupuesto, se mantiene estable e incluso a la baja respecto de años en los que la Ciudad no se endeudaba. De hecho, a pesar de aumentar la deuda en 452 millones de dólares en el 2012, el porcentaje de inversión sobre el total del presupuesto fue el más bajo de los últimos 8 años: 13,38%.
Endeudarse por una cifra que multiplica el costo de una obra como la que necesita el Vega-Medrano, sin destinar ese endeudamiento a obras de infraestructura comparables (el crédito para el Maldonado se obtuvo antes y los 300 millones de dólares que se tomaron en abril del 2010 al 12,5% anual para hacer subtes todavía no se ejecutaron en su totalidad, casi un tercio del dinero no fue utilizado), es una forma de establecer prioridades.
La formulación, sanción, recorte y subejecución del presupuesto
Cuando el
Poder ejecutivo envía el Proyecto de Ley de Presupuesto a La Legislatura, es
habitual que los legisladores le hagan cambios. Esos cambios no se hacen en
cada una de las planillas que tiene el proyecto de presupuesto porque es un
trabajo muy complejo y la
Legislatura no cuenta con la capacidad técnica de hacerlo.
Por ese motivo, los cambios se vuelcan en una planilla que se adjunta al final
del texto de la ley y sus anexos, y tiene un formato bastante sencillo en el que se detalla a qué
políticas se le sube el presupuesto y, en contrapartida, a cuales se le baja.
Fragmento planilla de ajuste 2013
Históricamente
la Legislatura
se tomó el trabajo de detallar de dónde se obtenían los ahorros, cortando
específicamente aquellas partidas que se consideraban excesivas. Desde el año
2011, el macrismo cambió este esquema: a partir de entonces, se detallan todos
los aumentos, pero los recortes se dejan a cargo del Jefe de Gobierno,
autorizándolo a podar a gusto del rubro “Obras Varias y Gastos de Capital”, como se puede ver en el renglón más bajo de la imagen.
Este cambio
de sistema de trabajo tiene un primer problema: antes los legisladores tenían
que recortar gastos superfluos y lo hacían respecto de gastos corrientes (por
ejemplo, la partida de publicidad y propaganda) en su mayor parte. Ahora, todos
los cambios se traducen en disminución de obras públicas.
La Autorización para
recortar “obras varias” fue en el 2011 de $ 883.112.807[1], en el 2012 de
$ 607.940.000[2] y en el 2013 de $ 600.300.000.
Como se puede observar más abajo, en las tres ocasiones el Jefe de Gobierno
utilizó dichas facultades para recortar la partida por él mismo solicitada para
hacer las obras de inundaciones que necesitan los barrios más afectados (entre
los que destacan los aledaños a las cuencas Vega y Medrano).
Las
modificaciones no se hicieron producto de un análisis de las condiciones de
mercado, o luego de llegar a la conclusión de que el Gobierno Nacional no iba a
ayudar en algo. En estos casos, hubo muy pocos días de diferencia entre la
sanción del presupuesto por parte de la Legislatura y los recortes de Macri: el
presupuesto 2011 se aprobó el 3 de marzo del mismo año y el decreto de
distribución de créditos para todas las áreas de Gobierno es del 13 de abril.
El presupuesto 2012 se aprobó el 24 de noviembre del 2011 y la distribución el
6 de enero del 2012. En cuanto al Presupuesto 2013, fue sancionado por la Legislatura el 13 de
diciembre del 2012 y la distribución se hizo el 3 de enero.
2011:
Presupuesto
sancionado por la
Legislatura: $ 18.752.546
Presupuesto
luego de los recortes en el momento de la promulgación de la Ley: $ 5.610.882
Ejecución: $ 13.719.377,32
Ejecución
respecto del presupuesto de sanción: 73,16%
2012:
Presupuesto
sancionado por la
Legislatura: $ 294.977.900
Presupuesto
luego de los recortes en el momento de la promulgación de la Ley: $ 233.911.660
Ejecución al
cierre del cuarto trimestre: $ 11.947.363,77
Ejecución
respecto del presupuesto de sanción: 4,05%
2013:
Presupuesto
sancionado por la
Legislatura: $ 26.722.829
Presupuesto
luego de los recortes en el momento de la promulgación de la Ley: $ 20.722.829
El caso de recorte y subejecución más grave es sin duda el del año 2012 (igual de grave es no asignar presupuesto de todas formas). El Jefe de Gobierno, a la hora de definir de dónde iba a sacar recursos para aumentar el presupuesto a otras áreas, decidió podar más de $ 61 millones del presupuesto destinado a las obras de infraestructura de la red pluvial. No lo hizo tras llegar a la conclusión de que no iba a concretar las obras durante el año. No lo hizo tras pedir avales incesantemente o explorar otras alternativas de financiamiento. Lo hizo el 6 de enero. Aquí también estableció prioridades.
Presupuesto sancionado por la Legislatura para el 2012
Decreto de Distribución de Créditos - Jefe de Gobierno
Ejecución presupuestaria 4to Trimestre 2012
También las estableció al formular el Presupuesto 2013, bajándolo a aproximadamente un 10% del presupuesto del 2012. No contento con eso, igual lo recortó al promulgar la Ley de Presupuesto.
La forma de contratar
El más cercano antecedente de
obras para mitigar inundaciones es el del Arroyo Maldonado. Luego de
conseguirse, en el año 2004, un crédito del Banco Mundial para financiar la
construcción de túneles aliviadores para el entubado que corre bajo la Avenida Juan B. Justo, se
licitó la obra, adjudicada finalmente por Mauricio Macri a un consorcio
integrado por una empresa italiana (Ghella) y la empresa del propio Jefe de
Gobierno, IECSA, ahora gestionada por su primo, Ángelo Calcaterra, tema que ya abordamos en otro post.
El esquema de
financiamiento separado de la concreción de la obra permite ampliar el número
de oferentes y a la vez garantiza mayores posibilidades de llevar las tareas a
cabo.
La obra del Maldonado, con el
financiamiento y el proceso de licitación finalizado antes de que Macri asuma
su Gobierno, con modificaciones al contrato que encarecieron la obra y la
demoraron respecto de sus plazos originales, es hoy “vendida” como un logro del
Gobierno del PRO mediante una millonaria campaña publicitaria.
Lo cierto es que tras casi cinco
años de administración macrista, no hay prácticamente avances en el resto de
las obras del Plan Hidráulico.
El esquema utilizado para
concretar la obra del Maldonado fue dejado de lado por el macrismo. En los
pliegos de la licitación para la obra del Vega Medrano se estableció que los
oferentes debían proponer al Gobierno de la Ciudad un modo de financiamiento, es decir, a
quién y cómo pedirle prestada la plata para hacerla.
La propuesta de preadjudicación
de la Licitación
Pública N° 1343/08 “Financiamiento, Proyecto Ejecutivo,
Ingeniería de Detalle y Construcción de las Obras de Control de Inundaciones en
las Cuencas Vega y Medrano”, recayó sobre una oferta que preveía la solicitud
de un préstamo del tipo de garantía recíproca. Este tipo de préstamos se hace
mediante un acuerdo multilateral firmado por los países miembros. En esta
modalidad, los bancos centrales de los países avalan el pedido de los gobiernos
locales, quienes deben, a su vez, ofrecer al banco central, una contragarantía.
Entre los requisitos, se estipula que la contragarantía que la Ciudad debe ofrecer al
Central estará compuesta por activos autoliquidables.
El Gobierno de la Ciudad necesita
autorización de la
Legislatura para contraer deuda, algo que no fue tenido en
cuenta al momento de la licitación. Para subsanar esto, y más de un año después
de haber licitado la obra que se pretendía pagar con un préstamo, el Jefe de
Gobierno envió al parlamento local un proyecto de Ley que autorizaba el
endeudamiento. Los legisladores aprobaron el proyecto, transformándolo en la Ley 3226.
El artículo 4° de la ley, un
texto propuesto por el propio Jefe de Gobierno de la Ciudad, afectó en garantía
de repago del préstamo los recursos provenientes de la Coparticipación Federal
de Impuestos, cuando deberían ser títulos o letras emitidos en la moneda en que
se solicita el préstamo.
Hemos escuchado una y otra vez a
Mauricio Macri decir que esta obra está parada “a la espera de los avales del
Banco Central”. En efecto, el convenio en cuestión estipula que para realizar financiamientos
internacionales se debe contar con el aval del Banco Central. A su vez, la Ciudad debe ofrecer al
Central una contragarantía con la cual el Gobierno de la Ciudad no contaba, por lo
que el BCRA no podía nunca avalar el pedido.
El informe de Auditoría
Estos problemas fueron señalados por un informe de la Auditoría General de la Ciudad, aprobado en forma unánime por el Colegio de Auditores. En el informe se revela que de las cinco obras auditadas durante el año 2011,
todas incluidas en el Plan Hidráulico, tres de ellas no registran ejecución: las obras de
la cuenca de los arroyos Ochoa y Elia, la cuenca del arroyo Erézcano y la
cuenca de los arroyos Vega y Medrano. Respecto al mecanismo de financiamiento:
"los pliegos licitatorios establecían que los oferentes debían proponer al GCABA un modo de financiamiento, a pesar de no contar éste con la aprobación de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires para dicha operación. Esta situación debió ser subsanada más de un año después a través de la sanción de la Ley 3226. Sin embargo, dicho instrumento legal, oportunamente propuesto por el Ejecutivo de la Ciudad y votado por el cuerpo legislativo, autoriza un mecanismo de garantía del financiamiento que no se adecua a la normativa que regula el marco de aplicación del Convenio CCR-ALADI, propuesto como forma de financiamiento de la obra en cuestión por parte del oferente." (la negrita es mía)
El informe fue aprobado el día 18 de julio del 2012 y recibido en la Legislatura el 16 de agosto. Fue en función de los planteos que la Legislatura trató sobre tablas el 1º de noviembre un proyecto de Ley que autorizaba al Ejecutivo a endeudarse para las obras del Vega, en un monto hasta u$s 250 millones, y abriendo la posibilidad de recurrir a cualquier clase de acreedor, tal como se expresa en el artículo segundo de la ley aprobada con el número 4352:
Artículo 2º.- Autorízase al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Hacienda, a contraer, en el mercado Internacional y/o nacional, uno o más empréstitos con Organismos Multilaterales de Crédito, Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y/o Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y/o CAF Banco de Desarrollo de América Latina y/o cualquier otro Banco y/u Organismos Multilaterales, y/o con Bancos e Instituciones de Desarrollo y Fomento Internacionales, y/u Organismos y/o Agencias Gubernamentales. El monto del/los empréstito/s será de hasta dólares estadounidense doscientos cincuenta millones (U$S 250.000.000.-) o su equivalente en pesos, otra u otras monedas y estará representado por una o más series y/o tramos y/odesembolsos.
La ley fue promulgada de hecho el día 22 de noviembre y recién se publicó en el Boletín Oficial el 18 de enero de 2013. Lo importante es que recién cinco años después de anunciadas las obras se disocia el financiamiento de la construcción de la obra.
Prioridades. Ejecución 2012.
Cabe destacar que pretender que una obra sea de alto interés para la Ciudad y dejarla atada a la obtención de un crédito no es una definición técnica sino política. Más aún cuando se trata de una obra que se va a realizar en un plazo de tres a cuatro años: los pagos se van haciendo a medida que avanza la obra y no hay que poner todo el dinero junto.
Claramente, sean u$s 123 millones o el doble, la tercera o cuarta parte de ese dinero representa un porcentaje muy pequeño del presupuesto de la Ciudad como para dejar su concreción librada a la obtención de un préstamo. Hacerlo es una definición política, es una definición de prioridades.
Estas prioridades también se pueden observar en lo que es la ejecución del presupuesto, tomando los datos del 2012. Algunos ejemplos:
Dirección General de Educación Privada:
Presupuesto de sanción: $ 1.332.869.952
Ejecución al cierre del cuarto trimestre: $ 1.576.362.526,95
Ejecución respecto del presupuesto de sanción: 118,27%
Dirección General de Limpieza (recolección de residuos a través de empresas privadas):
Presupuesto de sanción: $ 1.873.317.663
Ejecución al cierre del cuarto trimestre: $ 2.831.034.080,71
Ejecución respecto del presupuesto de sanción: 151,12%
Instituto de Vivienda
Presupuesto de sanción: $ 755.448.433
Ejecución al cierre del cuarto trimestre: $ 555.802.479,79
Ejecución respecto del presupuesto de sanción: 72,21%
Ministerio de Salud - Bienes de Uso (Contrucciones y equipamiento):
Presupuesto de sanción: $ 471.036.360
Ejecución al cierre del cuarto trimestre: $ 376.163.460,74
Ejecución respecto del presupuesto de sanción: 79,86%
Transferencias a Subterráneos de Buenos Aires para obras (el porcentaje de ejecución no implica que se haya utilizado el dinero, sino que sólo se lo transfirió):
Presupuesto sancionado por la Legislatura: $ 1.178.325.200
Presupuesto luego de los recortes en el momento de la promulgación de la Ley: $ 884.376.984
Ejecución al cierre del cuarto trimestre: $ 527.954.631
Ejecución respecto del presupuesto de sanción: 44,80%
Infraestructura escolar:
Presupuesto de sanción: $ 293.436.883
Ejecución al cierre del cuarto trimestre: $ 230.467.081,13
Ejecución respecto del presupuesto de sanción: 78,54%
Secretaría de Comunicación Social (maneja la pauta del Gobierno):
Presupuesto de Sanción: $ 217.189.884
Ejecución: $ 265.254.265,84
Porcentaje de ejecución: 122,13%
Estos ejemplos muestran que también con la ejecución del presupuesto se establecen prioridades. Mientras el presupuesto para las obras de infraestructura de la red pluvial fue ejecutado en un porcentaje insignificante, el dinero destinado a las empresas de recolección de residuos creció de modo desorbitante, alcanzando una ejecución del
151,12%, lo que implica casi 1.000 millones de pesos más que lo presupuestado para el 2012. Dinero que habría sobrado para hacer las obras que el Jefe de Gobierno dice no poder financiar y que tanto necesitan los barrios del norte de la Ciudad.
La imagen que encabeza esta nota pertenece al
Gobierno de la Ciudad.
